Une loi de 1964 pour les communes de 2026 À l’échelle d’une institution, soixante-deux ans représentent une longue période. Lorsqu’il s’agit des communes neuchâteloises, le changement intervenu depuis l’adoption de la loi du 21 décembre 1964 est particulièrement spectaculaire. Le 31 août 2026, le Conseil d’État neuchâtelois a adopté un projet de révision totale de cette loi. Le gouvernement cantonal considère désormais le texte actuel comme inadapté aux réalités communales. L’annonce officielle a été rendue publique le 1er septembre. (Ne.ch) L’un des chiffres utilisés par le Conseil d’État permet de mesurer l’ampleur de la transformation : le canton comptait autrefois 62 communes. Il n’en compte plus que 24. Les fusions successives ont profondément redessiné la carte communale neuchâteloise et créé des collectivités plus importantes, couvrant parfois des territoires et des populations sans commune mesure avec ceux que connaissait le législateur des années 1960. (Ne.ch) Le mouvement s’est accéléré au cours des dernières années. La fusion du Locle et des Brenets, celle de Neuchâtel avec Corcelles-Cormondrèche, Peseux et Valangin, puis le regroupement de La Tène, Saint-Blaise, Hauterive et Enges ont participé à cette transformation. L’État encourage d’ailleurs explicitement les fusions : ce principe figure dans la Constitution cantonale, qui garantit parallèlement l’existence et le territoire des communes. (Ne.ch) Mais la taille des collectivités n’est qu’une partie de l’histoire. Le rôle des communes s’est lui aussi transformé. Elles administrent toujours les services publics locaux, mais elles exercent également de nombreuses tâches qui leur sont confiées par les législations cantonale et fédérale. La Constitution neuchâteloise résume cette double fonction : les communes administrent leurs biens et leurs services publics tout en assumant les missions que les échelons supérieurs leur attribuent. (RSN Neuchâtel) Pour le Conseil d’État, cette évolution du rôle des communes, du périmètre de leurs actions et des attentes placées en elles justifie aujourd’hui de revoir entièrement les règles du jeu. Des administrations communales devenues plus professionnelles Le projet ne surgit pas à la rentrée 2026 sans préparation. Le canton travaille sur cette réforme depuis plusieurs années. Dans ses documents budgétaires, le Service des communes expliquait avoir poursuivi en 2023 et 2024 les travaux préparatoires à une révision complète de la loi. Un atelier avait notamment été organisé à l’attention des élus et des responsables d’administrations communales afin de rediscuter deux questions centrales : le rôle des communes aujourd’hui et celui de la surveillance exercée par l’État. Une consultation des communes était également prévue dans le processus d’élaboration. (Ne.ch) Cette démarche révèle l’un des fils conducteurs de la réforme : la professionnalisation des administrations communales. Les communes ne sont plus seulement considérées comme de petites structures administratives locales qu’il faudrait systématiquement encadrer depuis le canton. Le Conseil d’État estime que leur professionnalisation permet désormais d’envisager un allègement de certains contrôles. C’est probablement l’évolution la plus importante du projet présenté à la rentrée. Le principe annoncé est simple : moins de surveillance cantonale sur certains actes et davantage d’autonomie communale. Aujourd’hui encore, la loi prévoit notamment que le Conseil général arrête ou modifie les règlements communaux « sous réserve de la sanction du Conseil d’État ». Cette logique place donc le canton dans le processus qui permet à un règlement communal de devenir pleinement applicable. (RSN Neuchâtel) Le projet de 2026 entend faire évoluer ce fonctionnement. Selon le Conseil d’État, seuls certains règlements et arrêtés considérés comme importants resteraient soumis à une approbation cantonale. La liste détaillée de ces actes n’est pas donnée dans le communiqué officiel du 1er septembre ; il serait donc prématuré d’affirmer quels règlements précis sortiront du contrôle cantonal. (Ne.ch) Mais l’orientation politique est clairement exprimée : la professionnalisation des communes doit permettre d’alléger la surveillance et de renforcer leur autonomie. Qui décide de quoi ? Renforcer l’autonomie ne suffit toutefois pas. Encore faut-il savoir précisément qui exerce cette autonomie au sein de la commune. C’est pourquoi une autre partie importante de la réforme concerne la répartition des compétences entre les deux principales autorités politiques communales neuchâteloises : le Conseil général et le Conseil communal. Le Conseil général constitue l’organe législatif. Le Conseil communal exerce les fonctions exécutives. La loi actuelle répartit déjà leurs attributions. Le Conseil général adopte notamment le budget, vote les crédits et les emprunts, statue sur les comptes et arrête les règlements communaux. Le Conseil communal représente pour sa part la commune à l’égard des tiers, administre ses biens, prépare les règlements, présente le budget et assure l’exécution des décisions. (RSN Neuchâtel) Le projet de révision veut clarifier davantage ces compétences respectives. L’objectif peut sembler très juridique. Il est pourtant essentiel au fonctionnement quotidien d’une collectivité. Déterminer si une décision appartient au législatif ou à l’exécutif, savoir jusqu’où le Conseil communal peut agir sans revenir devant le Conseil général ou préciser les instruments dont disposent les élus sont des questions qui conditionnent directement la rapidité et la sécurité des décisions communales. Le Conseil d’État annonce également vouloir préciser les droits d’initiative des élus. Plus largement, il souhaite renforcer l’harmonisation des pratiques entre les communes, ainsi que la transparence et la sécurité juridique. (Ne.ch) Il ne s’agit donc pas de rendre toutes les communes identiques, mais de moderniser un socle légal commun devenu progressivement plus difficile à faire correspondre aux réalités institutionnelles actuelles. Davantage d’autonomie ne signifie pas disparition du contrôle La réforme ne consiste pas pour autant à retirer l’État du fonctionnement communal. C’est même l’un des aspects intéressants du projet : parallèlement à l’allègement de certaines approbations cantonales, le Conseil d’État souhaite clarifier son pouvoir de surveillance ainsi que les voies de recours ouvertes aux communes. (Ne.ch) Autrement dit, le projet cherche à redéfinir la frontière entre autonomie et contrôle plutôt qu’à supprimer cette dernière notion. Une nouveauté annoncée concerne le contrôle abstrait des actes législatifs communaux au niveau cantonal. Le Conseil d’État précise que ce mécanisme devrait vraisemblablement être prochainement imposé par le droit fédéral. (Ne.ch) Le contrôle abstrait permet, en substance, d’examiner la conformité d’un texte normatif indépendamment de son application à un cas individuel. Pour les communes, la question est importante : davantage de liberté dans l’élaboration de certaines règles implique parallèlement que leur conformité au droit supérieur puisse être contrôlée dans un cadre juridique clairement défini. La philosophie de la réforme apparaît ainsi plus subtile qu’un simple transfert de pouvoir du canton vers les communes : responsabiliser davantage les collectivités locales tout en modernisant les mécanismes permettant de garantir la légalité de leurs décisions. Que se passe-t-il lorsqu’une commune ne fonctionne plus ? Le projet aborde également une situation beaucoup moins fréquente mais politiquement sensible : le dysfonctionnement d’une autorité communale. Que peut faire le canton lorsqu’un exécutif ne parvient plus à fonctionner normalement ? Que se passe-t-il en cas de vacances importantes au sein d’une autorité ? Jusqu’où l’État peut-il intervenir dans une collectivité dont l’autonomie est garantie ? Le Conseil d’État annonce que la nouvelle loi précisera les moyens d’action dont dispose l’État dans les situations de vacance ou de dysfonctionnement des autorités communales. (Ne.ch) Le sujet est délicat, car il touche directement à l’équilibre entre autonomie locale et responsabilité du canton de garantir le fonctionnement des institutions. La nécessité de prévoir ce type de mécanisme rappelle aussi une réalité : l’autonomie communale n’est réellement possible que si les institutions locales sont en mesure d’exercer leurs compétences. La Constitution neuchâteloise protège l’existence des communes et encourage leur collaboration. Elle permet même que la collaboration intercommunale soit imposée dans certains domaines lorsque celle-ci est nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches, tout en exigeant que les procédures démocratiques soient préservées. (RSN Neuchâtel) La réforme de 2026 s’inscrit donc dans une recherche d’équilibre : donner davantage de marge aux collectivités qui disposent des moyens d’agir tout en conservant des instruments d’intervention lorsque le fonctionnement institutionnel l’exige. Les fusions aussi appelées à évoluer Impossible de réformer la loi sur les communes à Neuchâtel sans traiter des fusions. Elles ont été l’un des principaux moteurs de la transformation du paysage communal. Le passage de 62 à 24 communes ne représente pas seulement une diminution statistique : il a créé des collectivités nouvelles, regroupé des administrations, redistribué les compétences politiques et obligé des territoires autrefois indépendants à construire une gouvernance commune. (Ne.ch) La Constitution cantonale fixe toutefois une limite fondamentale : aucune fusion ne peut avoir lieu sans le consentement des communes concernées. (RSN Neuchâtel) Le projet présenté par le Conseil d’État propose d’ajouter un nouvel outil au processus. Lorsque la démarche de fusion émane du Conseil général ou d’une initiative populaire, il deviendrait possible d’organiser un vote sur le principe même de la fusion en amont du processus. (Ne.ch) L’idée est importante. Une fusion nécessite généralement beaucoup de travail avant que la population ne soit appelée à se prononcer définitivement : études, négociations, organisation des futures autorités, finances, patrimoine, fiscalité, services publics ou encore identité de la nouvelle commune. Un vote préalable sur le principe permettrait de connaître plus tôt l’adhésion politique de la population avant d’engager l’ensemble de ce processus. Là encore, il s’agit pour l’instant d’une proposition du Conseil d’État. Ses modalités définitives dépendront du texte qui sera adopté à l’issue du processus parlementaire. De petites collectivités à de véritables administrations territoriales Au-delà des différentes dispositions, la révision raconte finalement quelque chose de plus profond sur l’évolution des communes neuchâteloises. En 1964, la loi devait organiser un canton extrêmement morcelé. Six décennies de fusions, de nouvelles missions publiques et de professionnalisation administrative ont progressivement changé la nature des collectivités locales. Certaines communes actuelles réunissent plusieurs anciennes communes et gèrent désormais des territoires beaucoup plus vastes. Elles doivent planifier des investissements, gérer des infrastructures, organiser des services publics, appliquer des législations cantonales et fédérales et répondre à des exigences croissantes en matière de transparence, de finances publiques ou de sécurité juridique. Cette évolution explique pourquoi le Service des communes avait déjà engagé une réflexion sur le rôle des collectivités et, surtout, sur l’évolution de la surveillance exercée par l’État. (Ne.ch) La réforme présentée en 2026 semble tirer une conséquence institutionnelle de cette transformation : une administration communale plus professionnelle peut être davantage responsabilisée. C’est un changement de perspective important. Le canton ne disparaît pas. Il continue de fixer le cadre légal, de surveiller la légalité et de pouvoir intervenir dans certaines circonstances. Mais la surveillance systématique de certains actes peut progressivement céder la place à une logique dans laquelle la commune assume davantage directement la responsabilité de ses décisions. Une réforme qui reste à construire politiquement Il faut toutefois distinguer clairement l’intention du résultat. Au début septembre 2026, la nouvelle loi n’est pas en vigueur. Ce que le Conseil d’État vient de présenter est un projet de révision totale. Les différentes mesures devront suivre le processus législatif avant que l’on puisse connaître précisément le cadre qui s’appliquera aux communes. (Ne.ch) Cette distinction est particulièrement importante concernant l’autonomie communale. Le gouvernement annonce un allègement de la surveillance et le maintien de l’approbation cantonale pour certains règlements et arrêtés importants. Mais le communiqué officiel ne fournit pas encore le détail complet permettant de mesurer, domaine par domaine, l’étendue exacte du transfert de responsabilité. La réforme ouvre néanmoins un débat institutionnel majeur. Pendant longtemps, la relation entre canton et communes a été construite autour d’un nombre élevé de petites collectivités et d’un contrôle cantonal correspondant à cette organisation. Or le paysage a changé. La question posée par Neuchâtel est donc finalement assez simple : les règles qui encadrent les communes doivent-elles évoluer lorsque les communes elles-mêmes ont profondément évolué ? En proposant de clarifier les compétences politiques, d’harmoniser les pratiques, de renforcer la sécurité juridique, d’alléger certaines approbations et de mieux définir les possibilités d’intervention de l’État, le Conseil d’État répond clairement par l’affirmative. Plus de soixante ans après la loi de 1964, Neuchâtel ne cherche donc pas seulement à actualiser un texte ancien. Le canton entreprend de redéfinir la relation entre l’État et ses collectivités locales. Et derrière les dispositions juridiques se dessine un principe qui pourrait résumer l’esprit de la réforme : des communes devenues plus grandes et plus professionnelles peuvent bénéficier de davantage d’autonomie, à condition que leurs responsabilités et les règles du jeu soient, elles aussi, clairement définies.