La commune administrative et la commune vécue Le nombre d’habitants reste évidemment une donnée fondamentale. L’Office fédéral de la statistique établit les données de population jusqu’à l’échelle communale, notamment à travers la statistique de la population et des ménages. Ce chiffre demeure indispensable pour comprendre l’évolution démographique d’un territoire. Mais il ne permet pas, à lui seul, de mesurer l’ensemble de son activité quotidienne. Une commune peut compter relativement peu d’habitants et accueillir pourtant un nombre important de travailleurs, de consommateurs ou de visiteurs. À l’inverse, une commune fortement résidentielle peut voir une partie importante de sa population active la quitter chaque matin pour rejoindre un autre pôle d’emploi. Le phénomène est loin d’être marginal. Selon l’Office fédéral de la statistique, environ 3,5 millions de personnes actives occupées étaient considérées comme pendulaires en Suisse en 2021. Parmi elles, 71 % travaillaient en dehors de leur commune de résidence. L’OFS relevait également qu’un pendulaire parcourait en moyenne 14 kilomètres par trajet pour se rendre au travail ou en revenir. Autrement dit, pour une grande partie de la population active, la commune dans laquelle on habite et celle dans laquelle on travaille ne sont pas les mêmes. Cette donnée change déjà la manière dont on peut regarder un territoire. Les frontières administratives demeurent parfaitement réelles, mais la vie quotidienne les franchit constamment. Des communes qui changent de population au cours de la journée Deux communes comptant exactement le même nombre d’habitants peuvent avoir des fonctionnements très différents. L’une peut être essentiellement résidentielle, avec de nombreux actifs travaillant dans une ville voisine. L’autre peut accueillir une importante zone d’activités, un établissement hospitalier, des administrations, des écoles ou un pôle commercial attirant quotidiennement des personnes venant de tout un bassin régional. Sur le papier, leur population peut être comparable. Sur le terrain, leurs flux et leurs usages ne le sont pas. Cette différence peut avoir des conséquences très concrètes en matière de mobilité, d’accès, de stationnement, d’aménagement ou d’organisation de l’espace public. Elle peut également influencer les relations avec les entreprises, la planification territoriale ou les besoins de coopération avec les communes voisines. La question n’est donc pas de remplacer la population officielle par un autre chiffre. Elle consiste plutôt à reconnaître qu’une commune peut être observée à travers plusieurs populations : celle qui y réside, celle qui y travaille, celle qui y étudie, celle qui y séjourne régulièrement et celle qui utilise ses équipements ou ses services. La notion de population communale devient alors moins évidente qu’elle n’y paraît. Une commune de 10 000 habitants est-elle réellement une commune de 10 000 personnes lorsqu’elle accueille chaque jour plusieurs milliers de travailleurs supplémentaires ? À l’inverse, comment regarder une commune résidentielle dont une part importante de la population quitte le territoire quotidiennement ? Il n’existe probablement pas de réponse unique. Mais poser la question permet déjà de mieux comprendre ce qui fait fonctionner une commune. Les résidences secondaires, une autre relation au territoire Le phénomène est encore plus visible dans certaines communes touristiques et alpines, où les résidences secondaires représentent une part importante du parc de logements. La Suisse dispose à ce sujet d’un cadre particulièrement précis. La loi fédérale sur les résidences secondaires est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Elle impose aux communes d’établir chaque année un inventaire des logements afin de permettre le calcul de la proportion de résidences secondaires. Lorsque cette proportion dépasse 20 %, la commune est soumise à des dispositions restrictives concernant la construction de nouvelles résidences secondaires, même si la législation prévoit certaines exceptions. Les dernières données publiées par l’Office fédéral du développement territorial montrent l’importance du phénomène : au 31 mars 2026, 331 communes suisses présentaient une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %. L’ARE précise qu’elles se trouvent principalement dans les Alpes. Ces chiffres montrent qu’une partie non négligeable des communes doit composer avec des logements occupés par des personnes qui n’y ont pas nécessairement leur domicile principal. Mais derrière la question immobilière apparaît une interrogation plus large. Quel lien entretient avec une commune une personne qui y possède un logement depuis dix ou vingt ans, y revient régulièrement, fréquente ses commerces, participe éventuellement à certaines activités locales et connaît parfois très bien le territoire, tout en étant officiellement domiciliée ailleurs ? Juridiquement, la réponse est claire : elle n’est pas un habitant de la commune au même titre qu’une personne qui y possède son domicile principal. Mais du point de vue de la vie locale, la frontière peut être moins nette. Dans les territoires connaissant une forte activité touristique, cette question est d’autant plus intéressante que la fréquentation varie au cours de l’année. La population résidente demeure relativement stable tandis que le nombre de personnes présentes peut évoluer fortement selon les périodes. Pour une direction communale, connaître ces variations peut devenir utile pour comprendre la fréquentation de certains espaces ou anticiper certains besoins. Les entreprises font elles aussi partie de l’équation Les entreprises constituent une autre composante essentielle de cette commune élargie. Une société implantée sur le territoire peut employer des dizaines, des centaines, parfois davantage de collaborateurs sans que ceux-ci soient domiciliés dans la commune. Ils y viennent pourtant quotidiennement et participent directement à son activité économique. L’arrivée ou le développement d’un grand employeur peut ainsi transformer les flux d’une commune sans modifier immédiatement sa population résidente dans les mêmes proportions. Cette distinction est importante. Une commune peut connaître une forte croissance de son activité économique sans connaître simultanément une croissance démographique équivalente. À l’inverse, une commune peut gagner des habitants sans devenir un pôle d’emploi. Population et activité territoriale ne progressent donc pas nécessairement ensemble. Pour les exécutifs et les directions générales, cette réalité peut être particulièrement importante lors de l’élaboration de projets d’aménagement ou de mobilité. Le nombre d’habitants reste une référence, mais il peut être utile de le mettre en regard du nombre d’emplois, des mouvements pendulaires et de la fréquentation réelle de certains secteurs. Il ne s’agit pas de considérer les travailleurs extérieurs comme des habitants supplémentaires. Ce serait statistiquement incorrect. Il s’agit de comprendre que leur présence participe au fonctionnement quotidien de la commune. Qui faut-il écouter ? Cette réflexion conduit naturellement à une autre question : qui doit pouvoir participer à la réflexion sur l’avenir d’une commune ? Les autorités communales tirent leur légitimité du cadre politique et institutionnel applicable à leur population. Ce principe n’est pas remis en cause par l’existence de pendulaires, d’entreprises ou de résidents secondaires. Mais exercer des droits politiques et être consulté sur un projet ne sont pas la même chose. Entre le vote et l’absence de dialogue existe tout un éventail de possibilités : consultations, enquêtes, rencontres, ateliers participatifs, échanges avec les associations économiques, discussions avec les entreprises, questionnaires auprès des utilisateurs d’un équipement ou démarches spécifiques auprès de certaines catégories de population. Lorsqu’une commune réaménage une zone accueillant plusieurs milliers de travailleurs, comprendre les pratiques de déplacement de ceux-ci peut par exemple fournir des informations utiles. Lorsqu’une commune touristique réfléchit à son développement, connaître les usages de ses résidents secondaires peut également compléter la perception des habitants permanents. L’enjeu n’est donc pas nécessairement de donner à chacun la même place dans la décision. Il est de déterminer quelles personnes disposent d’informations utiles pour comprendre le fonctionnement réel du territoire. La question pourrait dès lors évoluer. Au classique « Que souhaitent nos habitants ? » pourrait parfois s’ajouter : « Qui utilise notre commune et comment ? » Mesurer avant de décider C’est probablement ici que se trouve l’enjeu le plus concret pour les directions communales : mieux connaître les usages du territoire. Le nombre d’habitants est une donnée clairement définie. La notion de « population présente » est beaucoup plus complexe. Elle varie selon l’heure, le jour de la semaine, la période de l’année et le profil de la commune. Un salarié travaillant dans la commune mais habitant ailleurs ne peut pas simplement être ajouté à la population résidente. Un étudiant peut également y travailler à temps partiel. Un résident secondaire peut être présent pendant plusieurs semaines puis absent plusieurs mois. Un touriste ne reste parfois que quelques heures. Additionner toutes ces catégories donnerait donc un résultat artificiel. Il n’existe pas un chiffre unique capable de résumer cette réalité. En revanche, plusieurs indicateurs peuvent aider une commune à mieux comprendre son fonctionnement : mouvements pendulaires, nombre d’emplois, fréquentation des transports, occupation de certains équipements, données touristiques, résidences secondaires ou évolution de la fréquentation de certains espaces. Pris séparément, chacun ne raconte qu’une partie de l’histoire. Mis en perspective, ils peuvent donner une image beaucoup plus précise du territoire. Une commune officiellement peu peuplée peut ainsi apparaître comme un véritable pôle régional d’emploi. Une autre peut fonctionner avant tout comme commune résidentielle. Une station peut connaître des périodes de très forte fréquentation. Une ville-centre peut attirer quotidiennement une population dépassant largement ses seuls résidents. Toutes affichent une population officielle. Mais toutes ne vivent pas au même rythme. La question des frontières communales Les chiffres du pendularisme soulèvent enfin une question plus large : celle de la correspondance entre les frontières administratives et les bassins de vie. Lorsqu’une grande majorité des pendulaires travaille hors de sa commune de résidence, les déplacements quotidiens construisent de fait des territoires dépassant largement les limites communales. Une personne peut résider dans une commune, travailler dans une autre, effectuer une partie de ses achats dans une troisième et pratiquer ses loisirs dans une quatrième. Pour elle, ces espaces forment un territoire quotidien relativement continu. Pour les administrations, ils restent des collectivités distinctes avec leurs propres compétences, leurs propres budgets et leurs propres priorités. Cette réalité permet aussi de regarder différemment la coopération intercommunale. Certaines questions de mobilité, d’équipements, de développement économique ou d’aménagement prennent difficilement tout leur sens lorsqu’elles sont observées uniquement à l’intérieur d’une frontière communale. Les collaborations entre communes permettent précisément de traiter certaines réalités à l’échelle où elles se produisent. Cela ne remet pas en cause la commune. Au contraire, la proximité reste l’une de ses grandes forces. Mais la proximité institutionnelle et la réalité fonctionnelle du territoire ne coïncident pas toujours parfaitement. De la population résidente à la population d’usage Faut-il alors inventer une nouvelle définition de la population communale ? Probablement pas. La population résidente possède une définition statistique, administrative et juridique indispensable. Chercher à la remplacer par une population dite « réelle » créerait davantage de confusion que de solutions. En revanche, il peut être intéressant de lui adjoindre une autre manière de regarder la commune : celle de la population d’usage. Cette expression ne constituerait pas un nouveau statut juridique. Elle servirait simplement à désigner l’ensemble des personnes qui utilisent régulièrement ou ponctuellement le territoire : habitants, travailleurs, étudiants, visiteurs, résidents secondaires ou autres usagers. Cette grille de lecture permettrait surtout d’éviter une confusion fréquente entre taille démographique et intensité territoriale. Une commune de 5 000 habitants disposant de plusieurs milliers d’emplois ne fonctionne pas nécessairement comme une autre commune de 5 000 habitants principalement résidentielle. Une station touristique ne connaît pas les mêmes variations qu’une commune industrielle. Une ville universitaire n’a pas le même profil qu’une commune périurbaine. Le chiffre de population reste le même type d’indicateur pour toutes. Le fonctionnement réel, lui, peut être radicalement différent. Une question pour les communes romandes Pour les maires, syndics, présidents de commune, secrétaires généraux et directions générales, la réflexion peut finalement commencer très simplement : connaissons-nous réellement toutes les personnes qui font fonctionner notre territoire ? Combien de travailleurs arrivent chaque jour dans la commune ? Combien d’habitants partent travailler ailleurs ? Quels équipements attirent une population extérieure ? Quelle est l’importance des résidences secondaires ? Comment la fréquentation évolue-t-elle au cours de l’année ? Quelle place les entreprises occupent-elles dans les flux locaux ? Et disposons-nous des bonnes données pour comprendre ces phénomènes ? Les réponses seront évidemment différentes d’un territoire à l’autre. Une station valaisanne, une commune périurbaine fribourgeoise, une ville lémanique, un centre régional jurassien ou une commune abritant une importante zone d’activités ne connaissent ni les mêmes mouvements ni les mêmes contraintes. C’est précisément ce qui rend la question intéressante. Les communes continueront à compter leurs habitants. Elles doivent le faire et ce chiffre demeurera essentiel. Mais dans une société où le domicile, le travail, les loisirs et la consommation se répartissent de plus en plus entre plusieurs territoires, regarder uniquement la population résidente ne suffit pas toujours à comprendre ce qui se passe réellement à l’intérieur d’une commune. La question n’est donc peut-être pas de savoir s’il faut changer la définition de la population communale. Elle est plus simple : faut-il compléter notre manière de regarder la commune ? Non plus seulement en demandant : « Combien de personnes habitent ici ? » Mais aussi : « Qui vient ici, pourquoi, à quel moment et comment utilise-t-il notre territoire ? » Car derrière les chiffres officiels se trouve une commune beaucoup plus mouvante, faite de résidents, de travailleurs, d’entreprises, de visiteurs et de personnes qui, sans nécessairement y habiter, participent elles aussi à sa vie quotidienne. Et c’est peut-être cette population invisible qu’il faut désormais apprendre à mieux connaître.